作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室副主任 洪涛

核电与核安全监管是确保核能利用“安全第一”并实现可持续核电发展目标的重要保障。核电监管经多年实践形成了国际经验：完善的立法是进行有效监管的坚实依据；独立的机构是全程特殊监管的体制保障；反应堆是全程监管的核心，后端监管日益被重视；足够的监管能力是有效监管的必要条件。福岛核事故带来了核电发展的暂短停滞，同时也为监管改进提供了新机遇，各国着力完善监管立法、改革监管体制、提高监管能力，主要核电国家的核电与核安全监管得到了持续改进。在国际核安全新形势下，核电仍是大国能源发展的重要选项，核电被认为是安全能源但须加强监管。尽管我国保持着良好的核安全纪录，但核电与核安全监管与国际先进水平相比仍有差距，应借鉴国际经验，完善监管依据，改革监管体制，加强能力建设，加强国际合作。

世界主要核电国家经多年的发展实践，已形成了核电与核安全监管的国际经验。福岛核事故后，国际核安全新形势对核电与核安全监管提出了新要求。国际经验与新形势将对我国改进核电与核安全监管提供启示与借鉴。

核电监管的国际经验

——监管立法完善，优先明确权责

完整的法律体系是监管的制度基础。主要核电国家已形成了完整的核能法律体系，成为可靠的监管依据。国内法主要包括核能利用基本法、专门法、标准规范等，从制度安排、权责关系、实施工具、责任追究等方面进行了详细规定。一般来说，“原子能法”是基本法，“核安全法”是准基本法，这两部法律是最为重要的监管依据。

基本法通常首先明确权责关系。主要核电国家都较早地出台了关于核能利用或核安全的基本法，明确了涉核主体的权责关系。其共同点是：明确了政府、市场、社会公众在核能领域的定位及关系；确立了独立监管机构，并赋权其全权进行核安全监管；清晰划分了监管职能与政策职能及相应部门权责；明确规定了核能利用主体的风险责任。如美国1974年《能源重组法》决定建立美国核管制委员会（NRC），并赋权其作为完全独立于政府的专门监管机构进行民用核能监管。

专门法和配套法规明确了对核物质流各领域与环节的要求。如德国1984年《核安全和辐射防护法》、1986年《辐射防护法》，规定了辐射监测、放射性废物基本标准、违规责任等。福岛核事故后,美国NRC对全美核电厂安全水平提出12条新建议，并据此重新修订监管依据，改进监管机构，重点是重新界定权责。

标准规范体系是进行核电与核安全监管核查的标尺。标准规范是具有法律约束力的技术指标具体限值与程序性规范标准，除前苏联地区外，大部分国家都依据国际原子能组织（IAEA）的框架建立。安全原则和技术参考文件是标准规范的特殊形式。在这方面，各国具有相似性。

——监管机构独立，实行垂直监管

对核能利用实行特殊的独立监管。监管贯穿了核物质流的全生命周期，核电监管是核安全监管的重要组成部分，监管通常由独立机构进行。核电与核安全监管涉及能源监管与环境监管，同时也是特殊领域的生产安全监管；包括了社会性监管和经济性监管，全生命周期各环节均涉及重大公共安全。“特殊”的核电与核安全监管表现为以核物质流为轴线的纵向一体化监管。

机构、职能、权责关系明确。一是监管机构层级高，定位和权责通常由法律规定，由国家直接领导，对核电与核安全各环节进行全程监管。二是监管机构具有独立性，核辐射监管与防护通常是由国家核安全监管机构全权负责，与环保部门分割得比较清晰，但核废料储存等环节也会不同程度涉及国土资源部门及地方政府。三是监管具有优先性，相关部门予以配合。与环境监管、能源监管相比，核电与核安全具有综合性、重要性，应急响应与日常监管紧密联系。将核安全摆在首位，可以很大程度上减少核安全事故的发生。主要核电国家都将核电监管机构独立并超越于其他部门之上，其他部门都需要配合核安全监管的工作，如美国NRC就需要劳动部、交通部、环保局、商务部和国防部等部门的配合。四是监管职能和内容具有完整性，从环节上看，通常包括铀矿开发、核材料流通与储运、核设备制造、核设施全生命周期的监管，其中核设施包括核电厂和其他民用核设施，核电厂监管包括选址、准入、建设、装料调试、运行及变更、退役及后处理等各个环节。五是通过具体制度实现监管，监管制度明确了核电厂的责任。核电许可制度是世界各国最常用、最有效的准入监管制度，是政府对核电进行监管的最主要工具。其它配套工具还有日常监察制度、信息通报与信息公开制度、风险评价与预警制度、公众参与制度等。六是监管具有强约束、重日常特点。主要核电国家的核安全监管机构对核电厂的监管具有强约束力，重视日常监管并追究违规主体责任。

监管的共同原则与模式已形成共识。一方面，核电监管共同原则符合现代监管理论与核电特殊性要求，在国际核电发展实践被普遍认同，包括：独立原则、公开原则、适当超前原则、专业化原则、重日常原则、经济的监管原则。另一方面，主要核电国家普遍采用“点对点”的垂直监管模式，由监管机构直接对核电厂进行监管，“点对点”的监管对象是以核电机组为基本单元，每台机组都有专门的监管团队。监管过程不须都经过地方政府或其他部门，但有些国家通过派出机构实现。

政府监管、行业自律发挥各自作用。核电与核安全监管从外部对核电厂形成约束，主要通过技术性审查实现社会性监管，重点考察其是否符合技术限值和操作规范，对违规操作和经营的核电企业予以严厉惩处，通过强有力的执行和处罚以确保安全。核电行业自律机构也积极进行业内自律监管，从内部形成提升安全水平的动力，如推进核电安全文化的普及、建立行业内部评价制度等都有利于行业自我约束。主要核电国家的核电市场化程度较高，经济性监管较少，一些国家的核电上网电价等由核电行业自律机构实现业内平衡。

——监管贯穿全程，并向应急延伸

监管涵盖核物质流的各环节。核安全监管是全流程监管，包括前端的铀矿开采、核材料流通等。铀矿开采监管依据资源国国内法进行，通过进行社会性监管和企业自律性监管实现。核材料流通往往需要遵循进出口双方的国内法及关于运输安全的国际法。后端监管涉及核废料处理与核实施废弃处置等，目前正在探索中，各国进展程度不一。

反应堆监管始终是监管核心。核反应堆是核物质集中区与核辐射的主要来源，是最可能造成风险的环节与区域，因此核电厂场内监管始终是确保安全第一的关键，反应堆监管是监管核心。福岛核事故后，各国在第一时间均对本国核电厂核反应堆进行安全测试，说明核反应堆的安全运行对于核电安全来说极其重要，各国都密切关注核反应堆的安全。虽然技术进步使安全性能将会大大提升，但反应堆仍是技术事故概率和人为操作失误可能性最高的区域，因此，反应堆始终是监管核心。

后端监管日益受到重视。核废料处理、核电厂废弃处置等后端环节监管已成为核电与核安全监管的重点发展方向。主要核电国家均有不同的法规对核废料的处理等后端问题进行规定并进行相应的监管。法国的《放射性材料和废物管理规划法》明确提出分离嬗变、深层处置和暂时贮存之间的互补性，并提出具体的时间表。德国则建立了健全的监督管理体制，成立了联邦放射保护办公室，该机构在核能源法及辐射保护预防法的框架下，负责核安全、放射性物质运输和放射性废物处置。英国近年来将核运行与核退役两者的管理职能分开，专门成立了核退役管理局负责核退役事物的管理。

应急响应已成为监管的重要延伸。主要核电国家均在不同程度上拥有重大事故的应急预案，福岛核事故后，各国普遍结合监管改进加强了应急响应工作，应急响应与监管、预警的关系日趋紧密。应急响应的关键是：（1）应急响应计划和准备；（2）应急组织及人员的职责；（3）应急计划区或计划的范围；（4）应急辐射监测计划；（5）应急措施所依据的辐射剂量值；（6）各种可能的事故；（7）信息系统与公众沟通；（8）应急响应程序；⑼应急训练计划。

——重视能力建设，重视信息与文化

“人、财、物、网”保障将为监管提供物质基础。监管人员、监管经费、监管设备将为监管提供物质保障，信息化将促进核安全相关信息的及时沟通。“质高量足”的监管保障将是提高监管能力，并使之与核电规模相适应的必要条件。

信息沟通与信息公开将有利于社会参与。核电先进国家大多实行了信息沟通制度，纵向沟通主要是核电企业与监管机构之间的沟通，横向沟通主要是核电企业间、核电企业与行业协会间、核电企业与公众之间的沟通。核电企业与政府、公众等各方的信息沟通，有利于实时监测与安全监察，有利于风险通报，有利于社会参与。核能监管机构与核电厂必须培养尊重公民健康、安全保障及信息沟通能力，并回应社会所关心的问题（经合组织核能机构，2002年）。核电监管的信息必须对公众公开，监管机构必须尊重公民的担忧。信息公开可以让公众近距离了解核电，使得公众对核电及监管机构的信心大增。

核安全文化是公众参与的特殊形式。IAEA的INSAG－4文件明确了对从业人员安全文化的要求。在核电厂普及核安全文化有利于核电运营管理人员实现自我监管。