日本是唯一遭受过核弹袭击的国家，又对核能极其依赖。在日本海岸线分布着54个核反应堆，日本的核电规模位居世界第三（仅次于美国、法国），支撑起这个世界第三大经济体三分之一的电力供应。

2016年2月10日，身穿防护服的东京电力公司员工在被海啸毁坏的福岛核电站一号反应堆外工作。视觉中国 资料

2011年3月11日，日本东北部海域发生9级地震并引发海啸，受地震影响，福岛第一核电站的外部电力供应中断，造成电站冷却系统失效，最终引发氢气爆炸和核泄漏。这次核泄漏成为仅次于1986年前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件的核事故。事故发生后，日本采取了一系列应对措施，放弃核电也被作为选项之一。2011年5月5日，日本最后一座正在运营的核电站——北海道泊核电站停止发电。7月13日，时任首相菅直人提出“建立无核电社会”的目标。后任首相野田佳彦领导制定了日本新能源及环境战略，明确到2030年日本对核电的依赖度为零。

然而，2012年12月就任至今的首相安倍晋三于2013年1月31日表示，政府需要“一些时间”讨论兴建核电站的问题。2013年3月24日，安倍前往福岛视察，又强调了核电站的必要性，即“若无低廉且稳定的电力供应，重建也将非常困难”。2014年4月出台的新的《能源基本计划》，将核能定位为“重要的基荷电源”，提出在保证安全的条件下，重新启动核电站。日本的核电终结出现逆转。

本文基于政策终结理论，从政党政治、利益集团、监管机制和核能开发四个角度，分析日本核电政策翻转的原因。

一、政策终结的影响因素

政策终结的影响因素包括两大类：推动因素和阻碍因素。

在推动因素方面，财政激励、政府效率、政治意识形态三条标准通常被用来判断政策是否需要终结。政治意识形态被认为影响更大，成为项目终结和预算削减的基本原因。有学者从五个方面总结了政策终结过程中起推动作用的因素：（1）利益整合，原体制和政策框架内的利益分化时，利益结构便会动摇；（2）触发事件是终结的导火索；（3）舆论的推动力；（4）政策评估是终结过时、无效的政策的依据；（5）政治家的领导能力。

政策终结的倡导者一般包括：（1）反对政策者，认为原政策损害到其所重视的价值或所持的原则，侵害到他们的利益，但分散、不掌握实权的力量很难单方面推动终结；（2）经济者，财政状况迫使他们做出不得已的选择；（3）改革者，认为破旧才能立新；（4）政策评估者，在评估政策后，提供数据、资料，供政策制定者决定政策存废，或另外建构新政策来解决问题。

在阻碍因素方面，有学者梳理了政策终结难以实现的五大障碍：（1）不情愿心理，终结意味着政策制定或执行的失败和既得利益的丧失，导致政策相关人员即制定者、执行者和受益者的抵触和反感；（2）制度的延续性，组织具有寻求生存和扩张的本性，想方设法延续；（3）反终结联盟，从政策实施中获得既得利益的组织共同抵制终结；（4）法律障碍，终结必须按照法定程序，过程复杂、费时费力；（5）高昂的成本，政策的沉淀成本和终结实施的成本使决策者很可能改变初衷。

借鉴政策终结理论，笔者绘制了日本核电政策的政策终结分析框架（见图1）：

第一，弃核的触发因素：福岛核事故作为切尔诺贝利事件后最高级别的核事故，触发了日本放弃核电的政策议程。

第二，政策联盟及其政策论证：日本国内出现了拥核和弃核的政策联盟，两大阵营都有政界、商界和民间的代表，也都有对各自立场的支持理由或者说政策论证（见表1）。

第三，放弃核电的政策类型与实施策略：福岛核事故发生后，日本政府一方面采取各种救援措施试图迅速平息事故，另一方面也在反思和调整能源政策。菅直人首相放出弃核的“气球”，不断发表弃核言论。继任者野田佳彦则修正能源政策，提出在保证安全的情况下重启核电，逐步弃核。由此可见日本政府和执政党在弃核议题和行动上的矛盾性。从实施策略上看，包括舆论试探、修改能源计划的政策改变、关停和重启核电、改组核电监管机构和人员、寻找折中和替代方案，等等。

本文以下从政党政治、利益集团、监管机制和核能开发等四个方面详细展开，讨论日本核电政策反复的原因。

二、核电存废是政党博弈的筹码

竞争性的政党为了争夺选票和执政机会，常常做出大相径庭的决策。日本从自民党“一党独大”到自民党与民主党两党政治初具雏形，前者支持核电、后者反对核电，形成两大对立联盟。（2016年3月，民主党与维新党合并，并更名为民进党。——编注）

自民党自1950年代后半期以来长期控制国会多数席位，由于利益驱使，是主要的拥核政党，是核电终结的反对者。

回顾历史，核电是自民党执政时大力引进和发展的。1954年3月，中曾根康弘等议员向国会提出原子力研发预算案并获通过，核电研发启动。1955年12月，《原子能基本法》出台。1956年，原子能委员会成立。1963年10月，东海村试验反应堆竣工、发电。1967年，原子反应堆核燃料开发事业团成立。1973年、1979年的两次全球石油危机成为加快核能开发的催化剂，日本确立“核能立国”的战略。作为核电的倡导者，自民党与核能产业密不可分，不可能轻易切割。

政策制定过程中，自民党族议员、省厅的担当部局或课及相关业界形成“铁三角”的同盟关系。官僚利用制定政策或行政管理权给业界团体提供照顾或便利，但需要族议员在国会通过法律议案和确保省厅的预算；业界团体为官僚提供再就业高薪职位作为回报，为族议员提供政治献金、筹集选票，却有求于省厅官僚；族议员得到业界团体的支持，对官僚施加影响。这种关系在自民党力推核电时得到了集中体现。（“族议员”大致指具有长期连续当选的经历，精通特定决策领域的政策制定，并具有强大影响力及协调能力的自民党国会议员。——编注）

通商产业省（现名“经济产业省”）官僚力主发展核电。核电产业的巨大收益，又以政治献金等形式“反哺”了挺核电的政客、官僚。在此背景下，日本迅速扩大核电规模。福岛核危机以前的多个案例中，如六所村案例和增殖反应堆，尽管公众、媒体、部分地方政府强烈反对，国家和产业界不仅不改变计划，反而联手发起昂贵的公关运动。国家以“担保人”的角色提供巨额经济援助并平息了地方上的顾虑。

此外，据2011年调查，近五十年来，从通商产业省（经济产业省）“下凡”到关西电力、东北电力、东京电力等各大电力公司的退休官员达68人之多，多担任顾问、董事等职务。例如，经济产业省资源能源厅前长官石田彻2010年8月离任后，2011年1月出任东京电力公司顾问。

2013年2月28日，安倍晋三在众院发表施政方针时表示，“在原子能规制委员会之下，我们将毫不妥协地创建提高安全性的新的安全文化。安全得到确认的核电站将重新运转。”这番表态可视为对民主党政府弃核立场的否定。

目前，在参众两院，自民党处于优势地位。民主党虽然短暂执政，但自民党毕竟叶大根深，拥核政策短期内难以动摇。

另一方面，民主党的弃核主张受累于执政基础不稳。

2009年大选，民主党控制过半数议席，成为众议院第一大党，获得组阁权，打破自民党长久以来一党独大的局面。2010年6月，民主党党首菅直人出任首相。

福岛核危机前，民主党也是核能的倡导者。2010年6月，民主党领导下的日本政府颁布了《新成长战略》、《能源基本计划》和《核电推进行动计划》，提出建立清洁、创新的环境和能源大国的战略设想，进一步加快了核电的开发与利用。然而，仅仅半年不到便戛然而止。

福岛核危机后，饱受指责的菅直人抛出“弃核”政策，希望借助民众的反核呼声，提高内阁支持率。菅直人主张中止2010年6月制定的“能源基本计划”（到2030年核电在电力中的比例达到53%）；降低对化石能源以及核电的依赖，重点研发新能源；施行最高的核能安全标准，将来实现无核电社会。“去核论”招致内阁成员和企业界的强烈反对，难以施行。

2011年8月，菅直人辞去首相职务，继任的民主党人野田佳彦对菅直人的“弃核论”有所调整：（1）主张在确保安全的前提下重启核电；（2）主张核电逐步“归零”，既有的核电站继续使用并阶段性报废，不再增设新的核电站；（3）鼓励核电技术出口。

野田佳彦于2012年11月27日宣布了竞选宣言，强调“通过废止核电再造日本”，同时“向绿色能源革命大胆迈进，创造新的地方产业和地方就业机会”。尽管民主党试图“再生”，但在2012年底举行的众议院大选中，民主党的席次滑落至57席，失去执政地位。

民主党弃核之所以无果而终，关键是根基不牢：第一，民主党试图打造“脱官僚”、“政治主导”政治，遭到官僚反击；第二，在2011年4月的地方选举中，民主党惨败，在41个都道府县议会的选举中，均未获得第一党的位置，自民党却在39个地方议会中成为第一大党；第三，民主党在2010年7月参议院选举中的失败造成了扭曲国会的局面。由于赈灾不力、内部分裂，加上在野党2011年6月2日提出内阁不信任案，民主党要推行重大改革，机会十分渺茫。

三、利益“铁三角”绑架核电政策

日本存在着保护既得利益的政治经济制度，政治家、官僚、财界形成的“铁三角”获得了对政策过程的决定性影响力。电力公司与拥核政党和官僚利益集团联手，工会、知识分子和新能源企业虽有一定的社会影响，但能力有限。

首先，经团联、电力公司和部分地方社区反对弃核。

日本政府的决策受到工商业界特别是企业集团的深刻影响，它们包括：

其一，代表大企业利益的工商业界最高层组织即财界三团体，即经济团体联合会（“经团联”）、日本商工会议所、经济同友会。它们通过政治捐款影响政府。其二，代表特定经济领域利益的中层组织即业界团体，如钢铁联盟、石油联盟、矿业协会、纺织协会、汽车工业会等。它们通过国会委员会及政府省厅等就相关政策发言。其三，代表中小团体利益的工商业界基层组织即中小企业团体，如中小企业团体中央会、环境卫生同行组合联合会、商店街组合联合会。它们多在政府法令下组建，属于政策受益性团体。

自民党倾向于大企业，民主党则将目光瞄准中小企业。自民党和民主党的不同政策倾向在企业的回馈上也有所反映。自民党政府以振兴出口和产业的名义拨给企业大量补助金，出台减免税收等优惠政策。企业向自民党捐出大量政治献金，对民主党则半信半疑。据2009年的一份政治资金收支报告书，企业团体献金为27.54亿日元，个人献金为41.56亿日元。其中，自民党政治资金团体“国民政治协会”收到22.52亿日元，民主党政治资金团体“国民改革协议会”收到1.22亿日元。2010年，“国民改革协议会”只收到631万日元的企业团体献金。而汽车协会、电机工业会、钢铁联盟分别向“国民政治协会”捐款6030万日元、5000万日元、4000万日元。福岛核事故前，仅2007年到2010年，东京电力就向“国民政治协会”捐献了1700多万日元。

经团联是日本规模最大、最具影响力的企业游说团体，号称“经济内阁”。对能源战略调整，经团联不断施加压力。2012年9月18日，经团联会长米仓弘昌召开记者会，对日本政府9月14日将“零核电”目标列入能源环境战略提出批评。经团联称，如果弃核，数十万人将失去工作，可再生能源的规模依然很小，价格昂贵，也不可靠。9月19日，日本政府转变态度，未正式采纳此前一周宣布的重大目标，即在2040年前逐步退出核能发电。经团联赞扬了内阁的决定。