日本政府通过立法确立了总成本定价制度。如果总成本提高，电价就相应调整。随着用电量增加，电力部门可以获得稳定收益。核电站的建设费用巨大，承建商的巨额信贷给银行带来了安全而稳定的收益。围绕核电建设，电力公司、承建商和银行形成了利益共同体。

福岛核事故发生后，其运营商——全球最大的民营电力公司东京电力公司（东电）股价一落千丈，长期债权的信用等级被大幅下调，走到破产重组的边缘。但时任内阁官房长官枝野幸男表示，事故起因是原子能灾害，因此首先要由东京电力公司负起赔偿责任，但“赔偿不足的部分，国家会担保”。

日本经济学家青木昌彦指出，福岛核危机真正的罪魁祸首是盘踞在日本核工业联合体内部的区域垄断电力公司，它们为追求利润最大化损害了公共安全。哈佛大学法学院教授马克˙拉姆塞耶（J. Mark Ramseyer）指出，在私有产权下，电力公司的股东享受核反应堆带来的收入，但有限责任使他们能逃脱任何可能的损害责任，责任都落到公共开支上。

2012年5月，日本政府批准了东电十年专项经营计划的修正方案，将东电纳入政府管控。政府向东电提供1万亿日元（125亿美元）的资金，持有东电51%的股份。东电表示，从私营部门筹资很困难，“只能依靠政府提供资金”。因为“核损害赔偿补偿金合约法案”（1200亿日元）和核损害责任基金提供的资助（27980亿日元）不能覆盖全部赔偿，2013年8月21日，东电再次从核损害责任基金获得1762亿日元的资金，这是东电第19次申请资金以支付赔偿。据2016年3月1日《朝日新闻》报道，5年来，东电对事故的损害赔偿已经花了6.2万亿日元，拆除核反应堆、处理核污染废水的费用也要用2万亿日元。

地方行政组织通过“全国知事会”、“全国市长会”、“全国町村长会”、“全国都道府县议会议长会”、“全国市议会议长会”和“全国町村议会议长会”六个团体对中央政府施加影响。部分核电设施所在的地区担心会失去政府补贴、税收收入和就业岗位。这些地区也担忧，核电站关停后，当地会成为乏核燃料堆放地。

2012年9月27日，关西电力公司大饭核电站所在地福井县大饭町议会要求中央政府重新考虑此前提出的实现“零核电”的“新能源环境战略”。福井县共有14座反应堆，为全国之最。此前，其他地方的议会也表达了类似意见。2012年9月15日，经济产业相枝野幸男与青森县知事三村申吾会谈。关于大间核电站等在建核电项目，枝野表示将“不考虑更改经产省已经批准的核电项目”，首次就在建核电站明确表示允许续建。

其次，市民团体、工会、知识界和新能源企业呼吁弃核。

民调显示民众对核电的担心在增加。饱受核辐射伤害的广岛和长崎市民是坚定的弃核者。2012年8月9日，在长崎市“原子弹爆炸遇难者追悼暨和平祈愿仪式”上，市长田上富久称：“希望中央政府出台新能源政策和具体措施，重新构建没有核威胁的社会。”

政府通过主办“协商式民意调查”的方式，让国民广泛讨论新能源和环境战略。2012年8月，约286名与会者在讨论会前后接受了三次询问，就理想的核电比率等做出了回答。有关2030年核电占总发电量比例的调查，在协商前后的三次问卷调查中，就核能政策回答最重视“确保安全”的比例从67%增至76.5%，高于回答最重视“能源稳定供应”和“成本”的比例。零核电方案的支持率也从32.6%升至46.7%。

2012年8月22日，时任首相野田佳彦在官邸与市民团体代表会面。后者要求废弃所有核反应堆，不再重启核电。市民团体质问：“福岛核事故还未处理妥善，如何确保安全？”2013年3月21日，“去核电化”市民团体召开记者会，拒绝撤走自2011年9月开始在经济产业省大院内搭设的帐篷，表示“绝对守护到底”。

“日本劳动组合总联合会”（简称“联合”）占日本工会会员总数的61.6%。“联合”2012年7月29日在横滨召开会议，提出以谋求实现“零核电”及要求政府创造安定就业环境为核心的活动方针。

部分知识阶层成为弃核的积极推动者。2012年8月22日，诺贝尔文学奖得主大江健三郎、日本律师联合会前会长宇都宫健儿、音乐家坂本龙一等宣布成立“制定去核电法全国网络”，以推动制定“去核电基本法”，在2026年度前尽快关闭全部核电站。

投资新能源的企业对政府在弃核问题上的暧昧态度表示不解。软银公司社长孙正义2012年7月1日表示：“如果仅限于夏季用电高峰时重启也不是不能理解，但是今后持续运行就完全无法理解。”孙正义表示，政府和电力公司“应从长远的眼光作出判断”，加快从核能向自然能源转换。不过，日本目前施行的FIT（可再生能源固定电价制度）政策中，并没有针对可再生能源优先并网的强制政策，电网公司可以以容量不足等理由拒绝购买或接入可再生能源。

弃核的支持者表示，政府公布的数据存在问题，核电并不经济，核安全是人造信仰，技术上还存在很多问题。工商业界则屡屡以“电荒”为由反复要求重启核电。其实，电荒最严重的2011年夏天，东京、大阪等可能特别缺电的地方，反而出现电力过剩。2012年4月日本总发电量达到了2011年同期的102.7%。其中，水电设备使用率是2011年同期的128%，火力是144.6%，核能是4%。也就是说，去掉核电，日本也能承受。

政府和电力公司反复说，绝不会发生核事故。但实际上，日本发生过多次核泄漏事故，如铀浓缩离心分离机的高故障率致使鸟取县人形岭工厂至今关闭，东海核废料再处理工厂爆炸引发火灾和核泄漏事故（1997年3月）、敦贺二号机组热交换器冷却水泄漏事故（1999年7月）等。

最致命的是核废料处理，现有的科技条件无法完全解决。日本每天产生的核废料约14吨，一年可装满2.2万个密封罐。目前的做法是埋到地下永久储存，放射能逐步降低，但衰变到对环境无害需要上万年。日本多火山地震，一旦发生地质变动或有其他意外就可能出现泄漏，再深的地下也无法保证安全。

四、监管体系的依附性及其改革

由于核能的敏感性，核安全历来受到政府和民众的高度重视，对核安全的监管也是规范严格的。

在法律方面，日本涉及核安全监管的法律主要有《原子能基本法》、《核原料物质、核燃料物质与核反应堆管制法》、《电气工业法》、《国家应急准备基本法》、《核应急专门法》、《工业安全卫生法》、《环境影响评价法》、《核损害赔偿法》等。

在核安全监管机构方面，原子能委员会（JAEC）和原子能安全委员会（NSC）是内阁办公室下的两个独立机构，委员会成员经国会同意后由首相任命。

1956年1月1日，原子能委员会基于1955年12月19日通过的《原子能基本法》成立。委员会规划、审议和决定有关促进核能研发和利用的基本政策和战略，调整有关行政组织的活动、编制其预算，提供有关核原料、核燃料和反应堆的法规意见、建议。原子能委员会的核安全咨询委员会成立于2006年12月19日，在核能研发、核聚变、核安全、核政策等方面给予咨询意见。原子能安全委员会基于独立的立场，对于核电站进行监督和审查，确保对新出现的核安全问题作出适当回应。

2001年6月，经济产业省下设立原子能安全保安院（NISA），专门负责核安全及管理，整合并加强了原先科学技术局和国家资源和能源局的核安全监管职责以及经济产业省指导的产业安全监管职责。另外专门成立了两个机构——原子能发电技术机构、发电设备技术检查协会，为原子能安全保安院提供技术支持。

日本核能监管体系看似严密，核电领域却事故频发，福岛核事故暴露了巨大的监管漏洞：

第一，监管缺乏独立性。《核安全公约》要求缔约国的核能安全管制和推进核能利用有效分离。然而，日本的原子能安全保安院隶属于经产省，原子能安全委员会隶属于内阁府，均为行政机关。原子能安全保安院与资源能源厅在人事上经常流动，后者就是推进核电开发的中枢机构，安全监查大打折扣。原子能安全保安院还陷入“操纵民意”丑闻：有核电站运营商承认，保安院授意其寻找核能支持者参加政策研讨，以“平衡”反核声音。

2013年年底，日本国会通过《特定秘密保护法》，依据该法，有关核问题方面的信息，都能以“国家安全”、“特定秘密”的名义被掩盖。

第二，对核电企业缺乏有效的监管。从法律体系看，日本学者西胁由弘列举了九个方面的问题：核电站设置许可的“许可要素不分明”；设置许可的标准不明确；工程计划认可偏重于规范结构强度，未包含品质保证；机能和性能规范过于简单；设置许可审查与工程认可计划审查的关系不清；安全规定均为运转管理方面的内容，基本设计要求和运转管理要求混淆；采取阶段管制结构，管制缺乏约束力；安全检查种类过多且重复，不能开展机动性检查；对燃料体加工的检查形同虚设。

安全监查先由核电企业提供自查报告，再由监查机构评估。切尔诺贝利核电厂爆炸事故发生后，日本原子能安全委员会对核事故对策进行了长达五年的讨论，结论居然是“‘严重事故对策’国家不做规定，企业要自觉感觉到自己的安全责任”。把安全责任建立在“企业自律”上，大大削弱了安全监查的效力。

福岛核事故后，曾任原子能安全委员会委员长的铃木笃之承认对“老朽化”核电站设备进行抗震检查的重要性，却又表示，如果对所有核电站搞抗震性检查设施，“就没完没了”。2014年5月21日，福井地方法院判定大饭核电站不得启动。法官认为，核电站依旧有造成相似事故的危险。日本原子力学会对福井地方法院的判决十分不满：“法院对科学技术做出的判断以及法院追求零风险的思维方式，都很不恰当。”

诚如《朝日新闻》主编船桥洋一所言，“日本的核安全监管体系名存实亡。监管者假装在监管，核能企业假装受到了监管”。

2011年3月15日的《纽约时报》指出，福岛使用的美国GE制造的沸水堆早被发现存在安全隐患，但东电因其廉价而一直使用。2007年的东电内部报告已发现福岛核电站的海堤有10%机会被海啸冲击，但报告被束之高阁。2007年1月31日，东电在向经济产业省提交的调查书中承认，1977至2007年间在对福岛第一核电站、福岛第二核电站和柏崎刈羽核电站的13座反应堆总计199次定期检查中，存在篡改数据、隐瞒安全隐患的行为，隐瞒了多次事故。

2011年12月8日，国会设立了独立调查机构“东京电力福岛核电站事故调查委员会”。2012年7月5日，该委员会报告认为，东京电力的管理体制存在弊端、原子能安全委员会和原子能安全保安院监管不力以及政府危机管理体制没有发挥作用等人为原因，导致灾害未能控制在最小限度。福岛危机系是东京电力、监管机构“一系列错误和玩忽职守”的恶果。

鉴于福岛核事故的教训，日本政府决定改革核安全规制机构。2012年9月19日，原子能规制委员会（NRA）成立，作为环境省外设机构，将核能的推广和规制分离。原子能规制委员会整合了原先由多个机构行使的规制权。

经济产业省2013年12月13日公布了日本基本能源计划修订案，表示从稳定能源供应、降低成本以及应对全球变暖的角度出发，核电是一种关键的基荷电源，日本将在确保安全的前提下继续使用核电。原子能规制委员会于2013年6月19日正式确定了核电监管新标准，经内阁审议后，于2013年7月8日实施，当年就有16台核电机组的运营商向原子力规制委员会提交重启申请。

简言之，经济部门一方面大力推动核工业产业发展，借以振兴经济，另一方面担任核安全监管体系的中坚力量。由于这样的制度缺陷，核安全部门“既当裁判员又当运动员”，受到利益驱使，不但没有对核设施进行有效监管，造成危险频发，反而与拥核政党、大利益集团形成反对政策终结的联盟。

五、和平利用核能的外衣与隐蔽的核武诉求

自民党之所以在一片反核声中仍然赢得大选，除了核事故对民主党的打击外，一个重要的原因是经济发展和安全保障是选举的焦点，也迎合了右翼势力和民族主义情绪。自民党没有反映民众的核电诉求，获胜后的自民党更不愿改弦更张。

其实，无论是始终坚持核开发的自民党，还是政策反复的民主党，不论谁执政，对核能都难以放手。民主党在福岛核事故后选择弃核，不过是为迎合形势的权宜之计。2012年8月21日，核事故担当相细野豪志在内阁会议后表示，如果马上全面关闭核电站，“相关技术人员会迅速消失，若没有保存核能技术的智慧和方针，就不能轻易提出（零核电）”。2012年9月4日，日本政府召开能源环境会议。经产相枝野幸男强调，核燃料循环利用政策修改后，乏燃料存放站可能难以维持下去；关闭核电站将导致电费上涨以及核能技术人才流失。

日本对待核能的态度是矛盾和暧昧的：表面上在《不扩散核武器条约》框架内积极标榜核裁军和核不扩散，在日美安保框架下接受核保护伞，私底下却始终不放弃发展、制造核武器的能力。

1968年11月20日，外务省召开“外交政策企划委员会”会议。国际局科学科科长矢田部厚彦提交的报告指出：“随着原子能的和平利用，制造核武器的大门已打开。重水堆是制造原子弹材料钚的副产品，轻水堆是开发核潜艇的结果，研发理想的反应堆——高速增殖堆，就要了解钚的性质与临界状态，这与掌握原子弹的秘密近乎同义。安保条约不可能永久持续下去，若没有安保条约，国民若说退出《核不扩散条约》，制造核武器，我们就可以造。”国际资料部部长铃木孝强调：“一边保持立即可以进行核武装的状态，一边推进和平利用。”

1969年，“外交政策企划委员会”认为：“尽管目前采取不拥有核武器的政策，但不论是否加入《不扩散核武器条约》，都要在经济、技术上保持制造核武器的潜力”。1973年，外务省报告指出，批准《不扩散核武器条约》的优点之一是便于获得核燃料。由于其核燃料匮乏，日本需要通过核能协定从美国进口。“如果不加入《不扩散核武器条约》，核燃料的供给有可能被断绝。若是浓缩铀的进口渠道被切断，将无法发展核电工业。”

日本在战后确定了无核三原则：不拥有、不生产、不引进核武器。但是，出于安保考量，却与美国缔结“核密约”。从默许美国搭载核武器的船舰不经“事前协商”即可进入日本港口的第一次密约，到紧急事态发生时许可美国核武运进的第二次密约，在体现让步的同时，也折射出隐蔽的“核诉求”。

由于有大量的核电站反应堆机组运行，日本钚储量逐年快速增长。而钚作为放射性元素，可作为核燃料和核武器的裂变剂。2007年，日本钚储量已达45吨，在全球230吨民用钚中占了五分之一。2014年1月，美国政府催促日本归还331公斤钚，这批核材料冷战时期交给日本用于研究，理论上能够制造出40至50件核武器。早在2010年美国就要求日本归还，但日本以“对于快堆的研究非常必要”为借口百般推脱。美国公开索回核材料，说明其对日本核武开发的野心也一直有所警惕。

当前日本官方的核政策仍以和平利用核能为基调，但鉴于其发展核武的野心和潜力、政界右倾化的趋势及日益公开的发展核武的舆论，国际社会充满疑虑。

六、结语

在政党政治、利益集团、监管机制、核武开发这些不同层面因素的作用下，持不同政治主张的政策联盟的力量强弱对比和相互博弈，造成了日本核政策上的反复。

拥核联盟主要由长期执政并创立核电的自民党、力量强大的工商业利益集团、负责监管核电的经济产业省等构成。弃核联盟主要由根基不牢的民主党和力量较弱的市民团体、工会、知识分子和新能源界构成。弃核联盟影响力相对薄弱，意见分散，虽能对政府决策形成一定的压力，但无法决定政策走向。利益集团组成的“核能村”主导了核能决策。民间运动则缺乏足够、系统性的影响力。如果决策圈的“否决玩家”无法达成共识，任何重大政策变迁都是空谈。

日本的核电政策调整反映了政策终结的阻碍因素：政策的创设者（执政党）、受益者（监管机构和能源企业）出于心理和利益上的动机，不愿意看到爆发式的终结，宁愿“以拖待变”。与其他工业国相比，日本的反核运动对核能发展的方向只有极小的影响。国家和产业界仍决心推动核电。能源自给的长期目标和国家-产业界推进核能的共识，压倒了外部力量的反对。因之，日本的核电政策经历多次反复，难言放弃。