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国外核安全立法实践及对我国的启示（一）

发布时间：2014-6-20 15:50 来自: 《中核工业》

核安全是核工业发展的基础和生命线，是核事业健康有序发展的重要保证。在第三届荷兰海牙核安全峰会上，习近平主席系统阐述了我国的“四个并重”的核安全观，并在国家安全委员会第一次会议上，首次提出将核安全纳入国家安全体系，我国核安全受到史无前例的关注。作为世界上核电建设最快的国家，我国应积极借鉴国外核大国立法实践经验，积极推动核安全立法，以法制保障核工业健康发展，推动法制成为核工业持续发展的制度红利。

我国核安全立法的必要性

　　一是更好遵守国际规则的客观需要。中国作为遵守国际核安全规则的缔约国，严格遵守各项国际核安全规则。在各国加强核安全法律建设的同时，我国核安全基础性法律缺失与我国负责任大国的形象不匹配，且经常受到部分西方国家的质疑。加快核安全立法，形成规则遵守的内在约束，有利于规范履约，也有利于增强我国国际诚信形象。

　　二是深化核工业管理体制改革的实际需要。核工业管理涉及多个政府部门，是典型的多头管理模式，尤其是核安全监管问题。通过核安全立法，深化核工业管理体制改革，明确政府部门职责，解决职责交叉及权责不清问题，理顺管理职责及程序，减轻核工业发展的体制藩篱和机制障碍，提升核工业发展的内在动力。

三是促进核工业健康持续发展的内在需要。核安全是核工业健康可持续发展的基石。通过核安全立法，形成对政府、企业、公民的法制约束，提高核安全意识，强化核安全管理责任，提升核安全保障能力，推动核工业健康可持续发展。

我国核安全立法存在的问题

　　2003年10月1日起施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》是我国针对核能安全的第一部法律，虽较为全面地对核安全进行了规定，但系统性、充实性不强。目前，我国核安全立法存在的主要问题有：

　　体系不够完善。目前，我国虽以《放射性污染防治法》作为法律支撑核安全体系，但该法规诸多技术方面的法规制度形成于上世纪，部分内容陈旧。我国缺乏核安全监管的上位法。

　　监管职能分散。《放射性污染防治法》对监管职能规定的较为分散，国家环保部、卫生部、公安部等众多部门均有一定的监管职能，易造成监管分散，责权难以统一。例如，对核设施安全许可由国家环保部的国家核安全局审管；对放射性工作许可由卫生、公安部门审管；对贮存、处置放射性固体废物许可由国务院环保行政主管部门审管。可见，仅放射性许可登记监管一项就涉及多部门，核安全监管职能极为分散。

监管独立性不强。我国放射源主管部门是国家核安全局，但监管部门也是国家核安全局，放射源监管没有实现独立性。我国军工核设施主管部门是国家国防科工局，监管部门也是国家国防科工局，主管与监管同体，军工核安全监管不独立。对军用核设施监管问题，也属于军队主管与监管同体，没有实现监管独立。

国外核安全立法实践对我国的启示

　　重视核安全基础性立法。法律在核工业的监督管理中发挥着重要的作用。国际核大国对核立法极为重视，尤其在核能发展及核安全方面制定了大量的基础性法律。

　　从整体上看，原子能法通常制定都比较早，例如美国的《原子能法》制定于1954年，日本的《原子能基本法》制定于1955年，澳大利亚的《原子能法》制定于1953年等。而专门的核安全法制定时间通常较晚，例如加拿大的《核安全与控制法》制定于1997年，法国的《核领域透明与安全法》制定于2005年，韩国的《核安全法》制定于2012年，澳大利亚的《核与辐射安全控制法》制定于1998年。而上述原子能法自颁布以后经历多次修订，修订的主要内容着重在核安全。主要因为，在核能发展初期，促进产业发展是立法的主要目的；而在核能发展后期，尤其是受核事故的影响，核安全问题成为立法调整的重点。目前，在立法形式及内容上，强化核安全立法成为核能领域立法的趋势。

　　另外，制定专门的核安全法也是一种立法趋势。例如1998年加拿大制定《核安全与控制法》取代了《原子能控制法》中关于核安全的内容，而《原子能控制法》改为《核能法》，专门对核能发展问题立法；澳大利亚1998年制定《核与辐射安全控制法》替代之前《原子能法》中的核安全方面的内容，而《原子能法》中剩余的内容则专门规定铀资源的开发利用问题；受福岛核事故的影响，韩国于2012年进行核安全监管机构改革，并将《原子能法》中安全与发展的内容分开，拆解为两部法律，即《核安全法》和《原子能促进法》。

　　核安全立法模式多元化。各国在核安全领域都进行了基础性立法，或制定核安全法或制定原子能法。除此之外，有的国家还在核安全各领域单独制定了相关法律。例如，美国除《原子能法》外，分别对核监管机构设置、放射性废物处置、铀尾矿等问题制定了专门法律；法国除《核领域透明与安全法》外，在辐射防护、放射性废物管理、核不扩散、核应急、核责任方面分别制定了相关的法律；日本除《原子能基本法》外，分别在核安全机构设置、核设施、核损害赔偿、核应急、放射性同位素管理方面制定了专门法律；俄罗斯除《联邦原子能利用法》外，分别在辐射防护、放射性废物处置、应急等方面制定了专门的法律；加拿大除《核安全控制法》外，分别在核燃料废物、核责任、核技术利用方面制定了专门的法律；韩国除《核安全法》外，分别在监管机构设置、实物保护及放射性应急、放射性废物处置、辐射防护、核责任与核损害赔偿方面制定了专门的法律；印度除《原子能法》以外，在核责任方面制定了专门的法律；澳大利亚除《辐射防护与核安全法》法外，分别在放射性废物管理、核不扩散方面制定了专门的法律。此外，各国还在一些相关法律中对核安全部分内容进行了规定。如环境法、应急法、消防法、建筑法等。

　　可以看出，各国在核安全领域基本都采用了多元化的立法模式，在核安全领域除了基础性立法外，针对核安全的具体领域，各国根据自己的需要专门制定相关的法律，进而构成一个较为完善的核安全法律体系。（作者中核技术经济总院核工业发展研究中心张明白云生）