摘 要： 目前，我国在建核动力堆的数量与装机容量均居世界第一，与我国大力发展核电的形势相比，我国尚未制定专门的核法律，核安全监管模式相对落后。监管规范碎片化、核安全法规体系不健全、法规内容不完善的现状呼吁加快制定《核安全法》。而《核安全法》在核能法律体系中如何定位，是处理该法与《放射性污染防治法》以及未来起草《原子能法》

之间的关系的前提，同时，进一步指出《核安全法》应当保障核安全独立监管。

（文/ 汪劲 耿保江，汪劲系北京大学核政策与法律研究中心主任、法学院教授；耿保江，北京大学法学院）

在2014年第三届核安全峰会上，习近平主席阐述了中国关于“发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重”的核安全观。在国际社会强调中国的核安全，一是由于福岛核事故后，核安全问题已引发全球关注；二是发展核电是中国重要能源战略，目前中国在建核动力堆的数量与装机容量均居世界第一，按照核能中长期发展规划，中国将在20年后一跃成为世界第二大核电国。

我国目前尚未制定专门的核法律，有关核安全的制度规范仅散见于国务院行政法规和国务院主管部门制定的规章与技术规范之中，并且核安全的监管体制也沿袭着与环境保护监管相同的多部门分工负责的落后监管模式。这种状况与国家大规模发展核能的政策与规划相比已经显得极其不相适应。与核能发达国家相比，较之于制定《原子能法》而言，制定《核安全法》在我国更具有必要性和紧迫性。

制定《核安全法》的必要性

核安全监管规范呈碎片化现象

纵观人类和平利用核能事业50多年的发展历程，保障核安全（Nuclear Safety）是原子能事业得以健康发展的重要基石，也是各国原子能法立法的主要目的之一。在我国，随着能源危机和环境问题的日趋严峻，大力推行与发展核能与核技术利用已经成为政府开发利用可替代的清洁能源的重要选择。

但与核电大国相比，尽管我国核能技术研发位居世界领先地位，但核能事业发展却一直落后于世界核能国家的平均利用水平，已建成的十几座核电站的技术来源也多种多样，在这个背景下，我国大力发展核能就面临着建设、经营和管理经验的不足，例如大量核动力堆运行之后出现的核废料及其处置问题等尚未全面来临。另外，虽然我们拥有被称为“三代核电”的AP1000技术，但这一技术在美国等核能国家尚未得以实际应用、在全球均没有可资借鉴的经验可循。

更为重要的是，除《放射性污染防治法》和几部国务院行政法规外，我国核能领域至今尚没有一部专门的法律，技术超前、项目建设超前但规制法律滞后的现象十分突出。而仅仅靠国务院行政法规和部门规章与技术规范并不能保障核能事业规范有序、安全地发展，核安全监管制度规范与体制多头管理的碎片化现象显得十分突出。

核安全法规体系不健全

目前，我国在有关核安全领域有1部相关法律、7部行政法规、29部部门规章以及89项核安全导则。形式上看，似乎核法律体系涵盖法律、行政法规以及部门规范性文件等各个层级。但从实质内容和不同规范的调整方法看，核安全法规体系非常不健全。

首先，与核安全有关的法律是《放射性污染防治法》。从内容上来看，该法以辐射防护为立法目的，而辐射防护仅仅是核安全领域的一小部分，因此，只能说该法只是核安全领域中的专门法律。

其次，国务院行政法规虽然有七部，但它们仅分别对民用核设施、核材料、核事故应急、核技术利用、核出口、民用核安全设备和放射性物品运输等方面的行政管理做出了规定。限于行政法规的性质，这些条例既没有对核安全涉及的所有主体的基本权利与义务关系、核安全的基本原则与制度、核安全监管体制与强制权力的配置与安排等作出明确规定，也没有对违法行为的法律后果及其法律责任（如核损害赔偿等）做出规定。

再次，从现代核安全技术发展来看，核燃料循环过程的控制、裂变方式的控制以及辐射防护等环节，技术是核安全保障的重要支撑。然而，国务院各主管部门虽然制定了部门规范性文件，但其突出的问题是技术性文件体系与核安全法律体系相脱节。因没有上位法律的指导和依据，我国现行核安全导则、标准等技术体系与核安全法律体系之间的衔接度还很低，一些核安全导则和技术文件在其功能定位、内容划分等方面也存在大量的含糊不清或者重复交叉的现象。