徐林 | 文

　　国家发改委规划司司长

　　【编者按】“十三五”规划出台在即，规划编制体现了哪些新的理念，规划制定依从何种程序，涵盖哪些角度和内容，一直为外界瞩目，国家发改委规划司司长徐林近日在清华大学的一次讲座中，对此做出了系统性的表述，经作者修订后授权在财新网刊出，以飨读者。

　　非常高兴有机会和各位交流对中国规划体制及其编制方法改进的一些思考。我从1989年开始在发改委工作到现在已经26年了，除了中间有6年在财政金融司任司长外，20年都在干规划工作。今天的介绍也是对我和同事多年规划工作和思考的一个总结，在此与大家分享。

　　完善国家规划体系，是党的十八届三中全会决定的改革内容之一，也是完善社会主义市场经济体制的一个必然要求。在中国目前制度环境下，规划是实施国家宏观调控的工具之一，这和我们过去在主流经济学教科书里所学的内容不太一样。经济学教科书讲的宏观管理工具，并没有国家规划，但是在中国现行体制下，规划确实是一种管理工具。有人可能会问，既然是搞市场经济，市场起决定性作用，为什么还要规划？其实这并不是中国独创，市场经济国家也有政府部门做规划，很多部门都有一年一度甚至几年的战略规划，且这些战略规划与部门职能密切相关，甚至在规划实施措施上有强有力的预算保障。从这个角度看，美国政府部门某些规划的作用和功能，比我们现在很多部门编制的一些规划在功能上甚至更强。因此可以说，市场经济国家其实也有规划。

　　世界银行很重视中国发展规划的经验，2006年曾经专门邀请我参加越南河内由联合国、世界银行、亚洲开发银行、OECD等国际组织共同举办的100多个发展中国家参加的会议，作会议唯一的主旨发言，介绍中国发展规划的经验。目前很多发展中国家，也要求中国政府帮助他们编制发展规划。

　　今天的介绍主要分三个部分，一是介绍规划概念；二是规划理念；三是“多规合一”试点。

　　一、规划概念

　　首先介绍一下规划概念。我们讲的规划和西方人理解的不太一样。美国人谈规划，想到更多的是空间性规划，比如城市规划和空间规划。对我们来说，规划多多少少与过去的计划有一定的关系。所以我们对规划的定义，是对规划对象的未来发展在时间和空间上的谋划部署，包括时间和空间两个维度。编规划首先要确定规划对象。如何确定规划对象，与体制有密切关系。在完全市场经济条件下，一般不会对竞争性领域编规划，主要由市场对资源配置起决定性作用。既然是决定性的作用，就没有必要靠规划去引导或去影响资源配置。但在中国目前体制下，很多竞争性领域也有政府规划，比如说有汽车产业、石油化工、电力产业等的产业发展规划，像这些领域到底要不要编规划，与管理体制变化有很大关系，与政府促进产业发展的方式也密切相关。在新的体制条件下和开放环境下，我个人的主张是竞争性领域应该尽可能不编或少编规划，即便要编规划，规划的功能也只是提供一些导向，为市场主体或企业自主决策提供信息参考。

　　什么样的机构可以编规划？过去大家理解规划应该是由政府来编。随着政府机构的改革，现在除了政府机构编规划，一些行业协会也在编规划。行业协会编的规划和政府编的规划在效力和功能上有一定差异，但他们编的规划也有影响和作用。我今天介绍的主要是政府编制规划的体制和方法。

　　如何编制规划，有三个问题要事先介绍：

　　第一，规划不仅是一种时间节奏的安排。过去认为，规划在一定时期做些什么事情，比如在2002年到2015年期间，我们来安排规划领域重点项目和时间节奏，或者是应该做到什么程度。现在则有所不同，现在的规划更多涉及一些空间的安排和布局。假如交通网络的规划，路线怎么布局必须要落到空间上。去年我们完成的国家新型城镇化规划就有个空间格局，基本决定了国家未来城市化地区的主要分布。我们的规划不光要有时间的要求，同时也要有空间的摆布。还有一个很好的例子，比如对核电的规划，核电站到底应该在什么地方布局，这里的讲究非常多。要考虑安全问题，核电项目不能放在人口特别密集的地方，还有人主张尽可能不放到内陆地区，因为在内陆地区一旦出现问题带来的核辐射危害比放在沿海地区大得多。中国对核电的布局到目前为止都是在沿海，核电的空间安排很多技术性安全性考虑。

　　还有一些规划，它不一定非常严格规定在什么时间达到什么样的目标。比如国家主体功能区规划，对我国960万平方公里按照资源环境承载力的分析，来确定某些区域的开发强度，明确不同主体功能区的开发模式。对资源承载力比较弱的地区，规定限制开发内容甚至只作为生态功能区予以保护，这种空间格局的规划在时间上没有严格的规定，在很长时间内都是有效的。有些交通网络规划也是如此，一旦确定下来，就不能过几年就变了，要一直按这张网络规划图干下去。

　　第二，规划不仅仅是指导性和预期性的。过去有一种观念认为，在市场经济体制下，规划应该具有战略性或者宏观性、指导性。但实际上在市场经济体制下，规划不同的目标、不同内容的要求也是不一样的。有些规划是指导性的，有些规划则是约束性的。美国的战略规划一旦有预算支撑就具有约束性，而且每年都有绩效评估，很严格。

　　中国在计划经济时期，规划指标是必须完成的，具有指令性。改革开放之后我们改变了一些做法，曾经有一段时间有比较极端的想法，认为规划完全是指导性的，但是后来发现这样的认识是不够的。中国的国民经济和社会发展五年规划和年度计划，都是人民代表大会投票通过的。按照国外体制，议会投票通过的东西都带有法律性质，应该具有一定约束性。“十一五”规划，首次对五年规划中的一些指标和目标进行了分类，大部分仍然是预期性的指标，但是对一些涉及政府公共服务和公共职责，涉及节能、环保的指标，确定为约束性指标。对这种约束性指标，政府要通过各种手段来实现，这种做法是有道理的。

　　第三，规划不仅仅是促进增长的，同时在某种意义上也要约束甚至管理增长行为。在过去物资全面短缺时期，规划多数都以促进增长为目标，主要是激励性的。随着短缺经济时代结束，物资日益丰富甚至过剩，我们对增长的认识出现一些改变，增长不是唯一目标。我们发现一些约束性的东西也应该作为规划的内容，因为某些约束性内容和要求，是为了更加长期、更加协调、更加全面的增长。

　　这里我引用一段话，美国的地方政府规划实践一书里提到，“规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长”，“规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布”，“过快过度的经济增长，会给资源环境、基础设施带来压力，同时会导致生活质量的下降”。这些表述说明，我们的规划不仅仅只以促进增长为目标，我们会有越来越多的多重目标，这是发展内涵的丰富。

　　二、规划功能

　　在不同经济体制下，规划的功能是不一样的。计划经济体制下的规划带有强制性，而市场经济体制下大多数的规划，特别是竞争性领域主要是指导性。国民经济社会发展五年规划，整体上是战略性、宏观性的规划，是指导性的，但是里面有一些约束性的内容。不同的规划对象，规划功能也是不同的。一些产业领域的规划，一定是引导性、指导性的。但一些空间性规划，比如说城市规划、土地规划、生态环保规划都有红线，这种规划完全是约束性的，这种规划功能和竞争性领域的规划是不同的。

　　在社会主义市场经济体制下，规划应该具有促进国家战略目标实现，弥补市场失灵，公平配置公共资源，促进全面发展、协调发展和可持续发展的功能。

　　第一，国家规划是全社会的行动纲领。规划在一定的范围、一定程度上凝聚了社会共识，所以规划也是凝聚社会共识的平台。特别是各级人民代表大会投票通过的这些规划，从法理上讲是全社会形成共识的规划。法律也是凝聚社会共识的平台，如果把议会投票通过的东西作为法律来对待，我们的五年规划也带有这种性质。既然凝聚了社会共识，就应该成为社会共同的行动纲领，思想上一致认为应该这样做，行动上就更容易得到保障。

　　第二，规划是政府履行职责的依据。现代经济并不是纯粹的市场经济。我们学微观经济学，对完全竞争市场的定义有很多抽象，这是理论上的抽象。在实际运作中，任何一个市场经济国家，都不完全是理论上抽象的那种市场经济，都有政府的一些管理和干预。政府对经济活动的干预，首先应该依法干预，所以我们讲要依法治理，依法治国，管理经济也一样。过去搞计划，大多靠拍脑袋，可能科学也可能不科学，有随意性。有人说决策就是拍脑袋，如果在拍脑袋前有严密的分析，有深入的研究，可能拍的会比较科学，反之就可能不科学。依法制定和实施规划，可以在某种程度上保障政府干预不会乱来。既然规划是政府制定的，政府就要依照这个规划来实施，规划在一定程度上也是约束政府手脚的。

　　第三，规划是约束社会行为的第二准则。市场经济的资源由市场配置，公民、法人和其它组织有充分的自主权、决策权，但公民、法人和其它组织的某些行为不完全有利于公共利益，有时会损害公共利益。对这样的损害行为可以通过规划来进行约束。通过编制、实施规划，还可以告诉各类社会主体，在规划期内政府希望大家做什么事情，在哪儿做这些事情，怎么做这些事情，等于把政府的意图通过规划向全社会展现出来。所以，规划在某种意义上被视为第二准则，是对法律政策的补充，也是社会需要遵循的行为准则。当然，并不是所有规划都具有这种功能，只是某些具有约束性内容的规划具有这样的作用。

　　三、规划体系的构成

　　国家规划是由一个规划体系构成的。规划体系按层级来看，有国家级规划、省级规划和市、县级规划，分别由不同层级的政府来编制。按类型区分，主要分为两大类：一类是发展规划，一类是空间规划。发展规划包括经济社会发展总体规划、专项规划、区域规划。空间规划包括主体功能区规划、市、县空间发展规划、土地利用规划、城市规划，这些都是带有空间约束性的规划。

　　从总体规划来看，主要是以国民经济和社会发展为对象编制的规划。这个规划是根据执政党中央建议编制的宏伟蓝图，今年召开的中央五中全会，将通过执政党对编制“十三五”规划的建议。总体规划对其他规划的编制具有指导作用。总体规划的编制，在中国具有宪法依据，宪法对五年规划有法定条文。

　　主体功能区规划，是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性规划，是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据。

　　专项规划是以特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，也是支撑总体规划实施的规划。区域规划是以特定区域空间为对象编制的发展规划。中国有城市群规划，也是一种区域规划，带有空间性质，但是更多是指发展的内容。还有市县一级的空间规划，有城镇规划、乡镇规划，属于市县一级涉及空间约束的规划。另外还有城市规划体系，每个城市有自己的总体规划，有城镇体系规划，都属于空间规划范畴。

　　从发展规划编制来看，我们规划的内容主要包括四个方面：一是要有合理、客观、透彻的环境分析；二是要有先进的规划理念；三是要有可靠的规划目标；四是要有明确的建设任务；五是要有有效的实施保障措施。

　　从环境分析来看，做任何一个规划，首先要对规划期内的环境变化进行分析，这是我们提出规划原则目标和任务措施很重要的前提。环境分析的主要内容，包括发展阶段、体制背景、有利和不利因素，以及其它根据规划对象所确定的特殊环境分析。我们现在正在研究中国的第十三个五年规划，这个五年规划要对国际、国内的环境进行全面的分析。

　　现在国际环境是一种什么大势呢？是金融危机之后的大势，那种大势跟危机前全球化的大势是不同的。国际能源、政治格局在发生变化，全球化的一些制度也在发生变化，对中国未来发展有重大影响。中国经济高度开放，已经和全球经济形成了你中有我，我中有你的格局，对国际环境的深度分析，是我们制定规划的必要前提。

　　从国内环境看，我们已经进入“新常态”。新常态的主要特征是过去的比较优势发生了变化，传统比较优势在弱化。要想保持中高速增长，必须形成新的竞争优势，形成有利于创新驱动、转型升级的体制机制，这是新常态条件下，我们未来发展面临的新变化。对这样一种环境的分析和把握，对规划的编制至关重要。

　　第二，要有先进的规划和发展理念。理念是规划的灵魂，理念主要体现于指导思想、发展方针、指导原则。

　　第三，要有可行的规划目标。我们现在编“十三五”规划，目标是到2020年要建成小康社会，发展的内容必须按这个目标去配备，要围绕实现这个目标的难点找“十三五”发展的重点。还有一种是问题导向，通过环境分析，发现未来一段时间经济社会发展面临最主要的问题在哪里，然后想办法去解决这些问题，解决问题本身也是一个目标，所以问题导向和目标导向是相通的。

　　确定目标的时候要紧扣主题，要可行。比如，创新驱动应该通过那些指标来体现，来引导。同时要对不同的目标进行功能划分，哪些目标是约束性的，哪些目标是预期性的，既要有时间性目标，也要有空间性目标。不是所有的目标都可以用定量来表达，有些目标是定性的描述，不能拿具体指标统计量化。

　　第四，要有明确的建设任务，这是实现规划目标的一个途径和抓手。在这个规划期内，确定的目标和重点，要通过什么样的标志性的工程、项目和举措来支撑，这是规划要做的。

　　第五，要有有效的实施保障措施，这是实现规划目标和完成规划任务的保障。比如主体功能区战略提出优化开发区、禁止开发区、限制开发区和重点开发区，这四大类开发区的功能格局是不一样的。如果没有特殊的政策，没有差异化的政策做支撑，就很难实现。主体功能区中的重点生态功能地区，可以享受中央财政特殊的转移支付。作为一个生态功能区，它对全国的生态改善提供一种生态产品，对自己的发展行为做了某种限制，因此对它进行转移支付的补偿，有利于重点生态功能区行功能。