四、编制步骤和程序

　　恰恰是因为规划要体现共识，所以我觉得编制程序比规划本身更重要。我们的五年规划编制，从上一个规划中期评估开始，到前期研究、编制草案、规划衔接、广泛听取意见，批准，公开发布，要走这样一个程序。

　　我一直认为，规划编制程序的合理性重于结果。规划编制过程是一个形成共识的过程，如果程序安排合理，对规划未来五年甚至十年发展的政策问题，有非常广泛深刻的讨论，一旦形成共识，有没有规划都不那么重要。因为大家已经在规划编制过程中对这些问题形成了共识，就会按照这个方向去做。如果缺乏广泛深入研讨，缺乏上下左右的互动，就难以形成共识，规划即便是出来了，也没有人按方向和目标去做。

　　首先，规划编制周期的第一个程序是中期评估。我们从“十五计划”开始做中期评估，通过中期评估发现了很多问题。既有实施不力的问题，也有发展理念需要改变的问题，这就需要针对中期评估提出的问题进行改进。我们对发展观的讨论，就是从“十五”计划中期评估开始的，所以说中期评估是编制下一个五年规划的基础。

　　其次，我们在编新的五年规划时，往往要做很多前期研究，这些前期研究涉及的领域非常广泛。比如现在编“十三五”规划，我们从前年下半年开始就做了80多个专题研究，这80多个专题是对未来五年发展重要领域确立的研究课题。我们通过公开招标的方式选取研究机构，也通过委托方式让机构来研究。同时我们也在研究机构的选取上注意多样性，不光有国内的还有国外的研究机构，比如请OECD、亚洲开发银行来做研究，也请美国著名咨询公司麦肯锡对未来世界技术变革对中国的发展影响做研究。我们还请一些国内有影响的企业，比如请阿里巴巴做信息经济的研究，请恒生银行做金融体系改革的研究，复星集团做大健康产业的研究。不同主体的研究，会从不同角度对同一问题提出不同的构想，对我们扩展视野，广泛吸取不同的观点特别有好处。同时我们还对重大项目、重大政策、重大工程即所谓“三个重大”也进行了专门的研究，这些都是未来五年规划所要涉及的一些基本内容。

　　第三，前期研究之后，就进入规划框架研究阶段，这也是完成规划最重要的阶段，与中央建议的起草基本是同步进行的。中央建议出台后，就进入规划草案编制阶段。

　　不同的规划虽然内容不同，但是任何一个规划都要有一个好的表达形式。我们的草案编制主要是文字的表达，文字的表达也要追求丰富的语言表达方式，减少口号式、华而不实或者是缺乏科学性的语言。同时，也要有一些数据、图表的表达，特别是空间性的变化一定要有图来支撑。不同的表达方式对人们更好理解规划具有意义。

　　第四，规划衔接。任何一个规划，特别是专门领域的规划，一定要去和别的规划衔接，基层的规划还要和上一级规划衔接。相互衔接能减少出自不同部门、不同层级的规划所导致的规划目标和内容之间的矛盾。规划衔接主要是衔接目标和政策取向，空间结构上也要进行衔接。过去我们编每个省的主体功能区规划时，都要和全国主体功能区规划衔接，还要和相邻省进行衔接。很多需要国家统一布局的，特别是需要中央政府安排投资的，像基础设施、战略资源的开发等，也必须进行衔接。如果不衔接，你提出的目标可能很宏伟，但现有资源不支撑你实现这个目标，规划等于白编。不衔接，不同规划涉及的政策之间可能会打架甚至相互抵消。

　　第五，听取意见。听取意见的方式、方法越来越多样化。要听取中央各部门意见、各个省的意见，还要听取专家的意见。过去编制五年规划都有专门的咨询委员会，咨询委员会的成员是由不同领域的专家组成，规划草案拿出来之后，都要请专家咨询委员会进行专门的审议，由他们提出意见。国内很多著名学者和专家，如吴敬琏、厉以宁、林毅夫、周其仁等，都是我们的规划咨询专家。现在听取公众意见的手段比过去更先进了，我们与腾讯合作，开通了“十三五”规划建言微信平台，公众可以通过微信平台直接给十三五规划提建议。目前我们已经收到近万条建议，建言建议越来越具有专业性，让我们很受启发。

　　第六，是审议批准。规划的审批比较复杂，不同的规划审批主体不一样。比如国民经济社会发展五年规划，我们叫总体规划，编制单位是国务院，审批机关是全国人大。很多国家级专项规划，虽然也属于全国性规划，但主要由国务院组成部门编制，由国务院或者国务院授权的部门自行审批。国家级区域规划一般由国务院审批，少量由编制部门自己审批。省级主体功能区规划是是省级人民政府编制并审批。

　　目前的规划审批确实存在一些问题。如何确定哪些规划应该由全国人大审批，哪些由国务院审批，哪些由国务院部门审批，都没有法律规定。比如国家级专项规划哪些应该由国务院审批，目前主要由国家发改委协调后报国务院形成一个规划编制的预案，国务院按照这个预案来审批这些规划，部门也按照这个预案编制规划。这这种做法具有一定的人为性，不是法定的。今后，需要通过立法解决这些问题，减少随意性。我们已经研究提出了《发展规划法》草案，希望通过立法，将规划行为进一步法制化，减少随意性。

　　最后一个环节就是公开发布，我们的五年规划和所有规划都应该对外公布。在计划经济体制，规划属于内部文件，不对外公布，甚至是机密。既然规划需要社会主体来执行，要引导社会主体执行，当然要让他们知道。现在规划公布之后，有些社会主体会要求你拿出正式的官方文本。因此，现在很多规划都通过出版社出版，越来越多通过电子文本在门户网站上登出。现在的技术手段有利于我们更好地把这些规划发布出去。

　　五、规划实施

　　任何一个规划都是要实施的。在市场经济条件下，我们要根据不同规划不同的功能创新规划的实施机制。导向型的规划，主要靠市场主体的自主行为实施，但政府也不是完全无所作为，政府可以通过创造一些好的市场环境的激励机制，让企业发挥更加积极能动的作用。发展规划的一些重要经济任务，主要靠市场机制发挥作用，政府通过体制机制的，完善政策手段来推动实施。对于公共服务的内容，一旦规划明确了，就是政府自己的事，就是政府的承诺，政府必须动用公共资源，包括一些政策手段全力来完成。规划的约束性指标，主要通过政府的公共资源配置和政策来实施，既要有经济手段也要有行政手段。

　　一是改革任务本身就是政府的职责。一旦改革任务明确下来，政府必须千方百计去推动。十八届三中全会出台的改革文件，实际上就是到2020年中国改革的时间表和路线图，要求每个落实到具体负责人，明确完成的具体时间进度。我们的五年规划还要通过年度计划滚动实施，这些机制对规划的实施完成都是有用的。

　　二是规划要有全球视野。在全球化背景下，我们必须充分考虑国际、国内两个市场和两种资源，不能以封闭的思维编制规划。虽然我们强调粮食安全，但是不能说所有的粮食和农产品都要靠自己解决。中国是一个耕地稀缺的国家，在农业生产方面不具备比较优势，可以利用国际贸易进口一些农产品，来弥补国内农业资源禀赋的不足。目前我们为了确保十八亿亩耕地红线，实行了非常严格的耕地保护制度和建设用地计划，对城市和非农产业发展形成了制约。我们从国外进口农产品，相当于利用了国外6亿-7亿亩的土地，相应地减轻了占用耕地的压力。在资源环境容量特别有限的条件下，我们可以适当进口一些高耗能产品和资源密集型产品，因为中国的资源和环境约束比别的国家更严重。

　　三是规划要区分事权划分。在编制专项规划时，要做本级政府的事权，不是所有领域每一个层面都要编制规划。我们不要求每个省都要编汽车产业规划，否则必然出现遍地开花、产能过剩的局面。要从国家利益的高度来编专门领域的规划，而不能只用部门意识来编制规划，专项规划对象要明确，重点要突出，操作性要强，要避免与其它规划的交叉重叠和矛盾。

　　六、规划理念

　　从规划理念的变化来看：

　　一是从过去单纯的以物为本开始转到以人为本。在产品短缺的计划经济时代，都是以推动各类产品生产为目标编制规划。现在老百姓的需求越来越多样化，我们的规划不只是满足公众对物质的需求，还要满足公众越来越多的对公共产品和精神产品的需求，规划的领域正在逐步拓展。在发展经济的同时，不断扩大公共服务供给，包括义务教育、公共卫生和基本医疗等等。社会对生态产品、生态环境的需求，清洁的空气、绿化的环境、干净的水，这些都是更高质量的需求。在精神方面包括文化娱乐，甚至包括宗教信仰。

　　二是从过去简单的追求增长转变为科学发展。过去讲发展是硬道理，主要是指保持经济的增长，要强调翻两番。现在翻番虽然还是增长目标，但我们扩展了发展内涵，从“十一五”开始用科学发展观来指导规划编制。党的十八大提出全面建设小康社会的目标，就是包括经济、社会、文化、政治、生态五位一体的目标了，这些都是发展理念变化带来的结果。

　　三是从过去倾斜式的重点发展到更加全面、协调和可持续发展。过去我们编规划，总会强调某个地区或某个产业作为重点倾斜对象，我们曾经把沿海地区作为重点，让一部分人先富起来。到了一定阶段又开始追求区域协调发展，搞西部大开发、中部崛起和东北地区老工业基地振兴等，这主要是为了更全面和更协调。

　　要用统筹协调的思路，来解决经济社会发展不平衡、物质和精神不平衡、农村和城市发展不平衡等问题。在空间均衡问题上，人口和经济聚集要和一个地区的资源环境承载力协调，否则就会带来资源环境的恶化和生态退化。比如华北地区、西北地区等缺水地区，因为承载过多的经济和人口，过度超采地下水，不得不通过调水实现水的供求平衡。在空间结构的均衡上，要有对空间的功能分区，从大到城市空间、农村空间，小到生产、生活、生态空间，包括商住空间等不同的功能分区。不同功能有的是相互融合的，有些是要完全隔离的，如危险品存放区和化工园区，必须与生活功能区隔离。

　　要注重经济效益到注重生态效益。发展经济不仅要遵从经济规律，也要尊重自然规律。过去强调通过发展改变自然，今后则要更多顺应自然。过去我们只想大规模调水，为什么不能考虑人口的流动呢？人口向具有丰富水资源和资源环境承载能力较强的地区流动，可能是更合理的选择，应当允许人口自由流动。我们曾经希望东北一些资源枯竭型城市通过产业结构转换来支撑原来的人口规模，但都不是特别成功，也花了不少资源。在美国，一些地方资源枯竭了、产业衰退了，原来形成的城市也就衰退了，人也迁走了，当地自然环境也会慢慢恢复，有的干脆就保护起来。对传统做法用新的理念来进行反思，没准儿能找出新的办法解决这些问题。现在有媒体报道，东北的人口正在外流，究竟是好事还是坏事？劳动人口走多了，当地经济就会有所衰退。但总体来看，我们应该允许人口有自由选择居住地的自由、择业的自由。中国目前的户籍制度，不仅造成城乡分隔，在区域之间也造成了分隔。

　　过去强调事后保护，今后要更注重事前的保护。过去强调生态建设，今后可能更多要生态修复。过去追求战胜洪水，今后要善待洪水。过去强调人进沙退，今后是人退沙也退。过去是建地上水库，今后要建地下水库。恩格斯讲过，“我们不要过分陶醉于人类对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”。这段话的含义就是，我们不应热衷于搞改变自然的工程，你有能力改变自然，但是自然很可能在若干年后对我们进行无情报复。现在有人关注三峡工程和南水北调工程的生态影响，主要是出于这样的担忧，多年之后可能会看到一些负面的东西。

　　从国内的均衡到全球视野。规划一个产业的产能，不能从封闭市场来看供需平衡，还要从国内资源环境可承受，用全球化视野，来面对全球化产业布局和产业链构建带来的挑战。

　　从简单的促进增长到管理增长。所谓管理增长，就是要关注增长带来的负的外部性，要约束负的外部性的增长。高耗能产业的增长虽然也带来经济价值，但是负面外部性可能使你得不偿失，所以要有所约束。当生态产品具有价值，破坏这种产品的行为就是负价值，必须约束。

　　规划理念是动态变化的，使规划内容由过去简单的促进增长，逐步向全面、协调、可持续发展方向转变。从过去推进某个领域某个产品的生产，到最后实现全面的均衡管理。这种变化平衡了各种增长行为和发展行为的收益和代价，是一种新的理念。

　　七、“多规合一”改革

　　最后简单介绍一下“多规合一”改革。我们现在是规划体系，既包括经济社会发展的规划、不同领域的专项规划，也有城市规划、国土规划、区域规划等空间性规划。规划相互之间内容有交叉、有重叠、有矛盾。通过调研我们感觉，在市县层面，一是没有必要编这么多规划；二是完全可以通过规划的相互融合或合并，实现“多规合一”。所以，从“十一五”规划开始，我们在全国选择六个地方搞市、县规划的多规融合尝试，编制经济社会发展、城镇体系布局、空间管制等内容融为一体的规划。规划融合以国民经济社会发展规划为底本，这种尝试对完善市县经济社会发展规划有好处。在市县层面做“多规合一”具有基础。

　　“多规合一”到底要合什么，怎么个合法，这是我们现在面临的问题。由国家发改委牵头，国土资源部、住房建设部、环境保护部等部门在形成“多规合一”方案时，没有一致的想法。国土资源部门要以国土规划为蓝本，住建部希望以城市规划为蓝本，我们则主张以经济社会发展规划为蓝本，把国土和城乡规划融进来，使经济社会发展的内容更加充实、更加全面。环保部基本接受我们的想法。最后形成了三种不同的试点方案，待试点后我们再进行总结，评估哪一种方案更适合在中国体制下进行“多规合一”改革。

　　“多规合一”改革过程中，遇到的障碍有哪些?在空间方面，首先有技术标准和空间尺度方面的差异。国土资源部有一套尺度标准，住建部有城乡规划的一套标准，在规划空间分区时造成差异和难题。所以“多规合一”，至少在技术标准、空间尺度划分上要统一。

　　还有些障碍是制度上的。比如，经济社会发展规划一般是以五年为主，或展望十年，规划期和城市规划、国土规划等空间性规划不一样。既然规划期不一样，要把它合在一起就有难度。经济社会发展的很多规划内容期限不能太长，太长了说不清。但是空间的规定和约束可以管很多年，一旦约束之后不会轻易变。我的看法是，经济社会发展规划以五年为主，但是涉及到空间的内容可以更长期。

　　还有一个难题就是审批的主体不一样。市、县经济发展规划是由同一级人大审批，但城镇规划或者是土地规划由上一级政府审批。比如，县的土地规划，是上级市甚至有的是由省政府来审批。“多规合一”后，规划到底应该由谁来审批？是同级人大、政府审批，还是上一级政府审批更好呢？还有就是同级人大审批的法律效率大呢，还是上级政府审批的法律效率大？这些问题属于推进“多规合一”试点需要面对的技术和制度问题，有些需要对现行法律进行修改。虽然有难度，但还是值得去做。把一个县零零散散的各种规划，按“多规合一”合成一个规划，用习近平总书记的话说就是一张蓝图干到底，可以要降低规划资源和成本。现在有很多县编规划花费了几千万，最后规划的效率并不高，浪费很大。

　　“多规合一”不光节省规划经费，还可以对市、县改革机构起到推动作用。“多规合一”后，县一级就不一定要设发改局、规划局和国土局，这些部门都可以合成一个部门，实行真正的大部制。我觉得基层政府管理的领域没有那么复杂，不需要那么多部门。“多规合一”对下一步基层政府行政机构改革是有牵引作用，因此值得去尝试。

　　以上是我们对过去工作形成的体会和想法，不成熟也不一定对，供大家参考批判。

　　谢谢大家。

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