2015年，欧委会联合研究中心（JRC）发布了一份“公众参与欧洲原子能共同体项目和放射性废物管理经验”的科学与政策报告。报告简要介绍了公众参与欧洲原子能共同体（Euratom）项目和放射性废物管理的情况、理论、方法和经验。本文主要介绍在Euratom项目和放射性废物管理方面，公众参与有关政策制定、政策设计、执行过程和资源配置的经验。

放射性废物管理（RWM）由于其放射性废物的特殊性，一直存有争议。过去国家RWM机构在RWM计划，特别是选址方面缺乏与公众进行沟通。现在国家意识到公众和当地的参与对任何RWM政策、项目、计划来说至关重要。自2000年起，Euratom框架项目（FP）就致力于在公众和当地参与RWM方面提供政治关注和经济支持。本报告提供了致力于改进公众参与RWM的一般注意事项。

1 政策制定的经验

（1）公众和当地社区在两个主要方面参与RWM：一是参与国家政策和项目制定的政策层面，二是项目阶段执行的项目层面；

（2）公众和当地社区应参与国家RWM方面政策和项目的制定，而不是仅仅参与具体项目的实施；

（3）公众参与时期越早，越有利于整个决策制定程序；

（4）当地社区早日参与到决策制定程序对RWM非常重要。因此，国家和当地地区对于RWM的论证要同时进行，并且进行得越早越好。

2 政策设计的经验

（1）国家政策应当在法律法规问题、法律法规框架执行、监测和控制，以及所有经费的投入方面，明确各个国家机关的角色和责任；

（2）国家政策应明确公众获取信息和公众参与的程序；

（3）公众和当地社区的参与应该定期、常规开展，而不是偶然、零星地开展；

（4）在政策设计的经验中，非常重要的一点是国家法律框架是否通过法律法规让公众和当地社区参与RWM决策制定程序；

（5）由于成员国（MS）很多，因此公众参与的性质、程序和工具因成员国不同而有差异，正式或非正式参与的细节正在讨论之中。

3 执行程序的经验

执行程序包括各个国家与地方的国家与非国家参与者开展的一系列相互活动，主要包括三个方面：①中央-地方层面的权力分配（政府间关系）；②地方机构和委员会的建立；③决策制定的各个阶段（分阶段决策）。

3.1 政府间关系

（1）当地社区应被赋予权力自愿参与或不参与选址程序；

（2）当被赋予（正式或非正式）否决权时，当地社区会认为其在对话和决策中处于重要的参与者地位，因而更愿意参与选址；

（3）当地的参与要持续到选址阶段以后，比如在进行监管监测方面的决策制定时，要结合国家和当地参与者的想法；

（4）促进或阻碍参与的重要因素之一是信任，当地社区和公众普遍对国家RWM、核行业以及中央政府组织持有怀疑态度。

3.2 地方合作

（1）通过地方委员会（或“地方合作伙伴”）建立更为结构化的方式，改善地方参与情况。地方机构应包含了解当地框架结构的个人、组织，因此，要从广大民众、监管机构、执行者中，选出、召集一些当地代表、地方经济参与者、工会和社区代表。监管机构和执行者要特别注意参与其中，提供信息并回答问题。

（2）建立机制确保各方代表均参与其中，并保持他们的投入平衡。不过，很难确定什么是“代表”以及选择谁作为代表。

（3）在决策程序的早期阶段就应建立地方合作伙伴关系。

（4）执行程序的最终目标不一定是做出一个决定，最重要的成就是参与者之间能够相互学习。

（5）地方合作伙伴可以执行多个任务和活动：①制定当地对项目的要求；②选址过程中进行研究和分析；③选址后的后续行动；④收集不同观点的信息；⑤了解专业可用资源；⑥告知公众讨论情况和主张建议；⑦在地方层面领导和建立对话机制；⑧与地区和国家层面进行对话并告知情况；⑨争取没有表达意见的大部分人群；⑩训练成员等。

（6）当地机构可以得到外部专家的支持，提供当地代表的结论，使得当地政客能够充分准备，与国家机构开展对话。

（7）地方委员会可能会面临一些重要问题，包括：①地方委员会（LC）如何运营，其规则和组成；②确定LC结构和组织的法律条文；③LC成员和领导的选择；④在废物生产者、处置者和监管者中，LC处于何种角色；⑤LC如何能代表地方社区人们的意志；⑥LC如何告知地方人民信息，并接收建议；⑦采取什么方法可以验证LC行动是否具有代表性，或地方是否支持和同意LC活动。

3.3 分阶段决策

（1）决策过程应在各个阶段进行结构化处理。通过在国家和地区层面进行讨论，明确各个阶段情况，确定项目的发展状况，确定“进行”和“不进行”下一步计划的标准。在每个阶段的末期，应当预测到可能出现到一些情况，避免项目的最终失败。

（2）分阶段（逐步）决策的每个阶段程序可以允许相关市政当局仔细考虑对项目每个阶段的参与情况。明确项目的阶段、转折点、各个参与者的角色和规则十分重要。当地社区还应该享有阻止或改变决定的权利。

（3）下一代人也有权重新考虑前辈们的决定。

4 资源配置的经验

在政策论述中，资源通常包括用于形成和执行政策的实物资产和无形资产，如资金、人员、人才、经费、设备、知识和信息、领导、能源、时间等。EURATOM项目出现的资源问题具有两个特点，一是资源能力建设，二是资源补偿。

4.1 资源能力建设

（1）公众参与的项目发展和项目实施在很大程度上取决于资源的可用性。

（2）资源不仅仅是资金，还包括知识、经验、时间等。

（3）中央和地方政府、非政府组织（NGO）应该提供充足的财政资源。当地社区必须获得财政支持，使其有充足手段告知涉及的公民。给地区提供的财政支持应该和执行者的财政支持相互独立。充足的资金不仅可以引导当地正确参与项目，也能引导NGO等其他成员加入。

（4）信息是非常重要的资源，参与者有权获知足够的信息，掌握RWM的复杂性。

（5）当地参与者需要建设自己的能力，参与到与国家决策者之间的公平对话中。因此，当地应通过财政手段向专家请教。

（6）一旦当地通过正式或非正式程序参与到国家的政策和规则决策中，当地参与者必须知道参与国家政策程序的切入点。

（7）对当地社区和NGO来说，如果希望参与到项目过程中，其能力建设就显得尤为重要。地方参与和NGO参与不同，可能会由于缺乏了解技术知识、组织能力、沟通技巧等特定的组织和个人，在参与项目时受到限制。①物质资源对当地的能力建设十分重要；②地方参与者通过不同地区的交流，可以互相学习经验；③同一个国家经常缺乏各个社区相互交流的信息网络，因此应该建立平台，帮助各个社区进行内部交流，分享相似问题和解决经验，还可能影响国家决策。

（8）对利益相关者来说，时间是特别需要掌握的问题。

（9）要为当地参与者保证充足的时间，开展对话，建设投入。然而，这个过程比较漫长，可能使得利益相关者渐渐失去兴趣，以及一些个人撤离项目。

4.2 资源补偿或区域发展政策

（1）承担RWM的社区通常会获得福利。

（2）经济补偿可能会快速获得当地的肯定答复，但是可能会导致当地不去考虑长远发展战略。
       （3）补偿不能带有“贿赂”的功能。

（4）RWM政策应被当地社区包含在更广义的社会经济发展战略中，这样承担RWM设施的地区依然会发展。RWM设施的选址要考虑到当地的长期发展战略计划，包括基础设施、就业等，RWM设施要能带动当地经济发展。

（5）这次讨论国家机构要让当地社区参与。